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社科院高级课程班讲述未来高等教育改革的隐忧

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育龙在职博士网    http://zzb.china-b.com/    发布时间:2012年09月17日

社科院高级课程班讲述未来高等教育改革的隐忧:

        中国社会科学院在职博士院为你讲述什么是高等教育财政的改革,改革之后对我们有什么好处。

       我国高等教育财政的改革,虽已取得相当的成效,但仍存在不容忽视的问题,因此进一步加快我国高等教育财政体制改革,建立在公共财政框架下高等教育财政的多样化职能作用的协同性,是我们面临的一项非常重要而紧迫的任务。
      未来高等教育财政改革必须处理好政府与高校之间的关系,政府要做到“有所为,有所不为”,努力减少“越位”和“缺位”现象;要合理界定中央与地方政府的高等教育事权,在此基础上缩减高等教育财政的地区差距,提供相对公平的高等教育机会;建设具有独立性与公信力的教育中介机构,完善高等教育管理体系。

高等教育快速发展
得益于两个改革

        自1999年实行高校扩招政策以来,高等教育规模迅速扩大。近10年来的高考报名人数占改革开放30年来报考总人数的50%,录取人数占录取总数的75%。2007年的高等学校数量是1978年的3倍,高校招生数、在校生数、毕业生数和生师比分别是1978年的14.08倍、22.14倍、27.14倍和3.88倍。截至2007年底,高等教育毛入学率已达到23%。
        高等教育规模迅速扩大得益于教育体制的两大改革。首先是责任分权改革。改变了原来由中央一级财政部门与教育部门联合下达教育事业支出指标后由地方财政负责执行的体制,把地方高等教育的管理权和责任都交给地方政府,使之可以根据当地社会经济发展需求,适当调整当地高等教育结构,从而极大地激发了地方发展高等教育的积极性。中央政府负责制定国家的高等教育政策,主要对中央部属高校提供直接财政支持;地方政府在国家教育政策指导下制定本地区的高等教育发展政策和管理办法。尽管中央和地方所属高校的经费分别主要由中央和地方保证,中央对地方高校的财政支持需要地方财力配套,在某种程度上分清了“条块”的职责,但对于下放地方的央属院校依然没有很好的定位,这些院校似乎更多的是转嫁中央的高教责任;同时,地方高校和央属高校的资金来源中都混杂着来自于不同“条块”的资金。政府支出责任划分的这种模糊性也是改革中的一个不足,导致了以后的许多问题。
        其次是教育筹资渠道多元化改革。高等教育的准公共品属性规定了高等教育应该由政府和市场共同参与提供,高等教育成本分担与补偿理论在社会上得到广泛认同,高校收费成为必然。1997年公立高校全部实行收费并轨,高校收费制度基本确立,收费标准由地方确定。1998年九届人大四次会议通过的《高等教育法》规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”,“国家鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入”。自此,高等教育经费来源开始多元化,虽然仍以财政为主,但是对财政资金的依赖程度在不断下降。2006年,国家财政性高等教育经费占高等教育经费的比例为42.60%;高校事业收入占高等教育经费的比例高达42.22%,其中学杂费收入占高等教育经费的29.63%。

快速发展背后的隐忧

        伴随着高等教育的快速发展,高等教育财政体制中存在的一些问题逐渐显露出来。首先,高教财政投入相对不足。高教财政投入的增速赶不上高校扩招的速度,致使生均预算内教育经费有所下降。生均预算内教育事业费和公用经费分别从1996年的5956.70元和2604.36元降至2006年的5868.53元和2513.33元,高等教育质量令人堪忧。
其次,高等教育财政支出责任划分模糊。中央与地方财政所承担的高等教育事权划分不清晰,高校不能有效地统筹安排资金,影响了高教预算的完整性。
        第三,高等教育经费支出区域不均衡。高等教育筹资渠道多元化是需要一定社会经济条件的。在经济发达地区,市场经济基础雄厚,社会投资渠道畅通,同时产业发展也需要相应高素质的劳动力,因此人们对发展高等教育的共识程度较高,社会资金也就容易筹集;相反,落后地区不仅靠自身财力无法提供足够的高等教育经费,而且由于高校毕业生流动范围不断扩大,使高等教育的正外部性得不到充分补偿,所以影响了落后地区的高教投入积极性。尽管从理论上讲,分权有利于提高地方政府提供合意公共品的积极性,但现实存在的地区资源禀赋的巨大差异却约束了这种积极性的发挥,分权反而加剧了高等教育发展的地区不均衡。2006年高等教育生均经费支出的地区最高值(北京)为34151.39元,最低值(内蒙古)为8526.32元,前者为后者的4倍,这不免使人们对高等教育质量的区域均衡产生了担忧。
        第四,院校间资源不均衡。首先,央属院校与地方院校的资源不均衡。央属院校多地处发达地区,有足够的地方财力支撑,而其中央部属的身份又增加了从“条条”上所能获取的资源,因此,这两类院校的差距在拉大。其次,公立高校和民办高校资源不均衡。公立高校享有很多民办高校所不能享有的资源,包括就业与资助政策等,民办高校的非国民待遇问题亟须解决。

高教财政改革
必须处理好三个问题

        未来高等教育财政改革除了加强高等教育财政投入,保持财政投入的主导地位外,从根本上讲,必须处理好以下三个基本问题:政府与高校之间的关系、中央与地方政府的高等教育事权划分以及教育中介组织的建设与完善。
        第一,政府与高校之间的关系
        要处理好政府和高校的关系,必须界定高校的哪些事务是政府必须承担的,哪些是政府不应该承担的。政府应该承担的就必须落实责任,例如制定大的教育指导方针、建设国家重点学科、促进高等教育机会平等、救助贫困学生、发布社会需求信息、提供就业指导等。对于政府责任之外的,要发挥市场机制的引导作用,给予学校充分的办学自主权,包括专业设置自主权、管理自主权、招生自主权等,减少不必要的行政管理与直接干预,切实提高高校办学积极性。
        如果政府与高校之间的责任划分不清楚,就会给管理带来麻烦。例如,高校尽管是非营利组织,但是为了自身发展,也跟商业银行签订了大量的贷款合同,导致了高校债务规模不断膨胀。这种现象出现的原因之一就是高校的债务主体地位不明确,并且高校都意识到中央政府会承担最后救助人的角色。随着高校负债不断累积,财政风险也越来越大。如果原先明确了高校的债务主体地位,并落实其法律责任,硬化高校预算约束,这种现象本来是可以避免的。
        处理好政府与高校之间的关系,还需要改革政府的高等教育经费拨款模式。要逐步建立起高校质量评估机制和绩效评价指标体系,对于不同类型的拨款,科学设定相应的政策参数,增强拨款的透明度和公平性,减少资金浪费现象。
        此外,政府还要处理好公立高校和民办高校的关系。目前,中国高校主要是公立学校,这些公立高校一方面具有显著的教育资源优势,但另一方面也受到更多的政府干预;相比之下,民办高校机制灵活,但现实中还存在着很多制约发展的因素。公立高校和民办高校都是当前中国高等教育体系不可或缺的一部分,在单纯依靠公立高校或公共资金已不能满足大众不断增长的差异化的高等教育需求的情况下,迅速发展的民办高校便成为支撑中国高等教育大众化、发挥社会资源优势的重要新生力量。对于民办高校,政府要做的除了给予应有的公共投入外,还要不断破除制度束缚,消除歧视性待遇,吸纳社会资金踊跃投入民办高等教育中,释放民办教育机构的活力,以满足社会日益增长的高等教育需求。
        总而言之,政府要顺应市场经济体制的要求,在处理与高校的关系上要做到“有所为,有所不为”,努力减少“越位”和“缺位”现象,构建和谐的政校关系。
        第二,中央与地方政府在高等教育事务上的支出责任划分
        中央与地方政府在高等教育领域的责任划分存在以下三方面问题:首先,中央政府和地方政府的高等教育财政责任是交叉的。高校经费划拨主要依据高校的行政隶属关系,央属高校由中央财政提供经费,地方高校由地方财政提供经费。中央政府和地方政府各自在高等教育领域的财政责任并不是按照高等教育的事权范围进行划分。这种资金混杂的局面不利于理清各自的支出责任,既不利于高校财务管理,也不利于政府的高教投入决策。其次,高等教育财政分权模式不合理,中央财政未能在促进高等教育公平方面发挥应有的作用。由于央属高校财力较为雄厚但地理分布不均衡,加之地方财力存在的区域差距,最终导致了高等教育的区域差异不断扩大。最后,中央向地方转嫁部分高等教育责任。一部分央属院校在高等教育改革中通过“共建、调整、合作、合并”大量划归地方,人事和财政均归地方负责,然而,高等教育事权相同的地方政府未必有相同的财权和财力,因此导致了高等教育财政区域差距的扩大。
        实际上,高等教育具有很强的地域特征,多数事务可以划归地方管理,由地方负责。如高等学校的日常经费应该由地方财政保证,中央该下放就一定要彻底放给地方,以增强地方发展高等教育的积极性。当然,同时也要给予地方必要的财力支持,以避免高校发展失衡。具体而言,省级政府的责任是统筹中央财政转移支付和本级财政教育经费,承担省属高校的经费供给。对中央财政来说,进行宏观调控十分重要。中央财政应该主要平衡地方高等教育财政能力的差距,提高高等教育的公平性,以及补偿高等教育的正外部性,通过加大对中西部地区和非重点高校以及特殊困难学生群体的资助力度,使公共教育资源分布更加均衡。
        此外,类似于财政横向转移支付,中国高等教育体制中也存在着对口支援机制,发达的东部地区高校对相对落后的中西部地区高校进行了有力的对口支援,这一制度在一定程度上缩小了高等教育的地区差距,对促进高等教育公平起到了积极作用。未来,中国更加需要一个完整规范的高等教育转移支付体系,在合理界定中央与地方高等教育事权的基础上,改善地方高等教育财政困境,缩减高等教育财政的地区差距,提供公平的高等教育机会。
        第三,教育中介组织的建设与完善
        一个完备的高等教育管理体系应该包括政府、高等学校以及中介组织,后者主要从事教育评估、教育认证、教育考试、教育咨询、教育信息、人才交流和教育事务代理等活动,其作用是不可替代的。有些独立中介机构对教育财政拨款具有一定影响力,其所作的专业权威的绩效评估是政府拨款的重要依据。在发达国家,一所教育机构要成为真正意义上的大学,必须获得社会教育认证机构的认证,这个认证结果既是政府拨款的重要依据,也是学生择校的重要参考。
        在未来的教育改革中,无论是教育中介机构本身还是相关的法律建设都亟待加强。关键是要提高中介机构的独立性和公信力,减少其对政府的依赖程度,使中介机构的评估信息成为中央政府有效实施高等教育转移支付的重要参考依据。建设并完善教育中介组织,不仅有利于协调政府和学校之间的关系,而且有利于高等教育公共服务的有效提供。

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